赋能数字经济发展的数字政府建设：内在逻辑与创新路径
发布时间：2023-07-21 人气：
摘要：数字政府的兴起是政府部门对经济演进到数字形态的自我适应，也是我国深化改革赋能数字经济发展的关键举措。面对数字经济条件下市场体系的特征变化及面临挑战，本文提出，数字政府赋能的核心在于增进市场机能，进而更好发挥出市场作用；赋能的关键在于要素释放与主体培育、市场秩序有效维护以及公共政策的动态调整与创新。结合发达地区的实践，本文提炼出数字政府赋能的五大创新路径，包含基于数据开放的要素释放、基于快速响应的协调促发、基于信用画像的主体培育、基于在线共管的市场规制以及基于场景关联的政策创新；并就如何进一步强化数字政府赋能，提出要以政务服务一体化平台建设增强区域间联动协同，以服务场景的创新竞赛提升数字政府的应用效能，以技术保障和制度性规范强化数字政府的可信度，以及以领导干部数字能力培养提升数字政府的自主性。
关键词：数字经济；数字政府；赋能逻辑；市场增进
一、引言
当前我国经济发展进入以数字经济为核心动力的新阶段，数字经济占ＧＤＰ的比重超过３０％，对ＧＤＰ增长的贡献率达６０％以上。区别于传统经济，数字经济以数字化的知识和信息作为关键生产要素，通过数字产业化和产业数字化两种方式推动数字技术和实体经济深度融合、快速发展。大数据、人工智能、区块链等新技术以及共享经济、无人驾驶、数字货币等新业态的涌现，引致了市场体系特征的巨大变化，同时也对原有的治理模式带来较大挑战。面对数据产权模糊、平台企业垄断、电商假货横行等各类现象，政府治理普遍面临服务缺失、规则缺乏、监管缺位等问题。
处理好政府与市场关系是经济行稳致远、健康发展的关键。经济形态的变化自然而然会对上层建筑提出新的要求。为适应数字化浪潮，加快数字政府建设成为政府优化治理的重要实践。在中央政策以及“最多跑一次”“不见面审批”等地方创新推动下，我国数字政府建设全面提速。十九届四中全会提出，要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”，表明深入运用数字化手段拓宽治理体系、提升治理能力的理念得到了进一步强化。
政府职能设置能否与市场发展协调一致是现代化进程中最重要因素和最明显标志[１]。数字技术赋予政府治理新的工具与手段，不少学者围绕数字政府的业务流程、技术架构、平台组件等具体问题进行了诸多讨论，但一定程度上忽略了数字政府建设应以更好促进市场发挥作用为立足点的根本取向。弱政府难以支撑强市场，但强而无道的政府也不可能支撑强的、好的市场[２]。正如十八届三中全会所强调的，以深化经济体制改革为牵引加快发展方式转变的关键在于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用以及更好发挥政府作用。当仅仅强调大数据的精准性、可预测性，甚至如乐观者认为有望解决计划经济所需信息问题时，数字政府建设无疑会偏离方向，并对市场作用带来严重僭越。
立足数字经济发展的现实诉求，我们认为，数字政府建设的实质是：在推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应的过程中，政府如何用现代化、数字化的理念和方法优化与市场的关系，以市场机能增进为关键目标，创造性推动数字经济竞争力全面提升。如何让数字政府成为有为政府，加快培育支撑数字经济高质量发展的有效市场成为本文讨论的重点。本文余下内容安排如下：第二部分为数字经济条件下市场体系的特征变化及面临挑战；第三部分为数字政府赋能数字经济发展的内在逻辑；第四部分为数字政府赋能数字经济发展的创新路径；第五部分为进一步强化数字政府赋能的对策建议。
二、数字经济条件下市场体系的特征变化及面临挑战
自２０世纪７０年代以来，数字经济发展经历了以单机应用为主要特征的电子化阶段和以互联网应用为主要特征的网络化阶段，目前正进入以大数据驱动为主要特征的智能化阶段。电子化、网络化和智能化的进程改变了市场体系中生产要素结构以及生产者、消费者的行为，形成了区别于以往的市场客体、市场主体和市场载体结构。
（一）数字经济条件下市场体系的特征变化
１.数据作为关键生产要素的客体结构。在要素市场上，数据成为劳动、资本、技术、管理和自然资源之外的关键要素，对数据的分析、挖掘与利用蕴含着巨大价值。２０１９年我国大数据产业产值达到了８５００亿元，２０２０年有望突破万亿元。十九届四中全会首次提出要健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，这表明数据要素已经从投入阶段发展到产出、分配阶段，资本化诉求强烈。在产品市场上，数字经济发展衍生出诸多智能产品以及以软件服务、电子商务、数字文创为代表的新型服务。据统计，２０１８年我国信息消费规模约为５万亿元，其中信息服务消费规模首超信息产品，出现了结构性变化。更为重要的是，无论是智能产品还是数字服务都在源源不断地产生大量数据，呈现出“产品即要素”的发展态势。
２.平台企业主导的主体结构。数字经济下的交易主体规模极其庞大，长尾理论已充分表明数字化极大地拓展了消费者参与的范围，让很多利基市场成为可能。在供给端，平台企业的崛起是全球数字经济发展中的突出现象。所谓平台企业是指连接两个或多个特定群体，通过满足各群体需求，激发跨边网络效应从中获利的组织[３]。哈佛大学托马斯艾斯曼研究发现，全球最大的１００家企业中有６０家企业的主要收入来自平台商业模式。截至２０１９年１２月，全球市值前十的企业中有８家为平台企业，市值规模达到６.２３万亿美元。
３.无边界、全天候泛在的载体结构。在数字经济中，互联网天然的无边界打破了市场交易的地域和时间限制，全球性、全天候泛在市场的形成改变了传统市场的载体结构。目前，全球已有超过１２％的跨境货物贸易通过数字化平台实现，２０１９年我国社会消费品网上零售额超１０万亿，占零售总额比例已达２５.８％。交易市场的泛在和联通带来了市场资源的广泛重组与聚合，市场交易愈发便捷、市场主体的互动行为趋于高频且多元，在线协作大幅增加，企业间竞合复杂化，而企业的兴衰成败也呈加速趋势。
（二）市场体系新变化带来的挑战
在数字经济现有市场条件下，要素和商品流动的自由性、市场竞争的公平性、市场契约执行的有效性都面临着巨大挑战，形成了对政府赋能的迫切诉求。
１.数据要素市场建设的滞后性。要素的自由流动是高质量发展的基础保障，对照数字经济的快速发展，我国数据要素的市场建设明显滞后。一是企业、政府及社会的诸多业务尚未数据化，而已有的数据多数格式单一、时效性弱，质量参差不齐；二是数据交易存在价值不确定性和权利范围模糊性，市场交易缺乏准入、隐私保护、安全分类、质量价值评估以及数据接口等各类标准。产权明晰的最大价值是促使市场主体形成投资动力，但现有条件下各类主体并不愿意花大成本投入或将已有的高质量数据拿出来交易。受限于数据的规模、种类以及数据的质量，企业的数据应用主要集中在精准营销等有限场景。而非法来源以及未经加工的黑市数据主要用于商业杀熟、精准诈骗、人肉搜索等不良行为，进一步引发了数据要素市场的乱序。
２.平台企业引致的市场垄断。数字技术赋权所形成的市场主体结构催生了新的权力结构。平台企业成为一个局部市场，有众多市场主体在其中进行经济活动和社会交往。面对国际竞争压力，即便如阿里巴巴、腾讯等互联网巨头所面临的生存威胁也十分严峻。目前这些企业正通过并购、业务拓展加快进入工业互联网、数字政府以及智慧城市等领域。丰富应用场景、进一步做大产业生态成为平台企业竞争的不二选择。但由于平台企业具有市场交易主体和市场裁决者双重身份，其行为存在天然的局限性[４]。当前存在的大数据杀熟以及对中小商户、创业者的权益侵犯等现象都表明，机会均等、公平竞争等问题影响着数字经济的高质量发展。
３.契约有效执行的监管不足。契约的签订并不意味着契约的有效执行。数字经济市场载体结构的变化增强了交易的便利性，但交易主体的多元化、复杂化、虚拟化、隐蔽化也产生了广泛的信用风险。在市场从有界走向无界的过程中，由于信息不对称以及法律制度的不完善，市场交易很容易出现乱象。在泛化的市场关系中，声誉、互惠、信任等社会资本难以发挥作用，导致假货销售、信用炒作、网络诈骗等非法行为大行其道。据统计，２０１８年全国市场监督管理部门共受理假冒伪劣、虚假广告等网络购物投诉１６８.２０万件，比上年增长１２６.２％。对于监管部门而言，面对在线化、跨领域、跨地区的海量交易，传统“以批代管”“重审批轻监管”、属地化管理模式已经远远跟不上节奏和步伐。
４.政策制定部门快速响应能力偏弱。数字经济发展中产品和产业更新换代的速度远超过以往。市场的快速变化对政策制定部门提出了更高要求，不仅要在市场准入、流通、监管、社会诚信、市场退出及市场激励等环节建立起有效规则，还要有快速响应、迭代创新的政策调整能力。而且数字经济是融合性经济，很多新业态如工业互联网、共享经济等均涉及多部门的协调。但传统治理模式中政策制定部门的反应普遍滞后，众多新问题难以找到相对应的法律法规条文，或是出现政出多门，不同部门之间政策、标准要求相抵触的现象。从中反映出，政策制定部门对新技术、新经济理解不到位，面临服务对象模糊不清、原有规制原则和方法难以适应的尴尬局面。
三、数字政府赋能数字经济发展的内在逻辑
数字政府建设是政府部门通过使用数字技术改善信息和服务的供给，鼓励民众参与决策，使政府更具责任感，更为透明和有效的过程[５]。与数字经济发展阶段相对应，数字政府建设也经历了政务电子化、网络化以及智能化三个阶段。在智能化阶段，政府整体性、开放性运行的理念以及服务市场的导向进一步强化，为赋能数字经济发展提供了现实基础。
（一）数字政府运行原理
根据数字化影响的程度，Janowski（２０１５）将数字政府建设区分为转型（Transformation）、参与（Engagement）以及场景化（Contextualization）三种变化，其中“转型”主要体现在政府自身，“参与”主要表现为政府与民众、经济社会部门的关系变化，而“场景化”圈定了数字政府建设的应用导向，比如面向可持续发展以及追求特定公共政策[６]。对照我国数字政府建设过程，这三大变化与数字政府建设所经历的政务电子化、政务网络化以及政务智能化三个阶段存在内在耦合。
我国数字政府建设起步于２０世纪８０年代初，党政机关办公自动化、部门信息化以及１９９３年启动的金关、金卡、金桥“三金工程”都标志着政务电子化深入推进，但这个阶段以政务内网建设为基础，重点在政府内部转型。１９９９年起全国范围内兴起“政府上网”工程，政府网站建设延伸至乡镇部门。２００２年国务院信息化工作办公室成立，随后出台《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，“一站、两网、四库、十二金”的基本框架加速了政务服务网络化。也正是在这之后的十余年间，我国网民数量迎来爆发式增长，特别是２０１４年手机上网比例首次超过台式电脑上网比例，为公众、企业在线获取以及灵活参与政务服务提供了基础。２０１５年３月，“互联网＋”在政府工作报告中首次出现，同年７月《国务院关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》出台，表明政府部门在推动政务网络化中的积极导向。２０１６年底，“最多跑一次”改革在浙江首次被提出，意味着我国数字政府建设的场景化创新加速。在原有电子化、网络化基础上，政府朝着更高政策供给和服务水平方向发展。在这个阶段，场景化成为主导，在数据智能的驱动下倒逼政府加快内部转型和强化公众参与。面向社会开放数据，共同寻求解决方案成为该阶段数据应用的重要内容[７]。
图１ 数字政府演进阶段及运行原理
（二）数字政府赋能数字经济的根本取向
所谓赋能是指为行动主体实现目标提供一种新的方法、路径和可能性[８]。回顾数字政府演进历程，可以看出数字政府的兴起是政府部门对经济演进到数字形态的自我适应。但被动的、简单化的适应难以支撑数字经济的有序发展：一是处于转型期的经济发展必然面临游戏规则、利益格局的改变，需要政府部门参与消除对改革的阻碍。二是越高级的经济体系越要求高水平地协调多样化的市场活动。相比传统经济，数字经济的协调活动更为复杂，市场主体的多元、信用风险的泛化与平台垄断的加剧都充分说明了这一点。面对市场的协调失灵，政府部门必须也必然要在市场体系培育中发挥出积极作用。
但这种积极有为绝不是对微观经济过程的全面干预。在数字技术的作用下，政府比以往更接近市场，能够以更便捷的方式、更低的成本实时获得市场主体的行为数据、经营数据。当实践中过于强调全流程、全方位、“天罗地网”式介入市场获取数据，甚至于受资本力量、技术平台的俘获形成主动、被动式合谋时，数字政府应有的“扶持之手”将演变成“掠夺之手”，市场主体的安全感以及创新活力将受到严重抑制。
关于这一点，青木昌彦的“市场增进论”为理解数字政府赋能应把握的根本取向提供了重要视角。市场增进论超越了“亲善市场论”（market-friendly view）与“国家推动发展论”（developmental state view），认为政府与市场之间并非相互替代、非此即彼。经济发展普遍存在协调失灵，作为经济体系的参与者，政府同样面临信息不充分问题，当无法判断什么才是最佳方案时，过多干预会限制市场的多样化以及各类协调试验。但这并不是否定政府的作用，而是应该将作用的重点转变为推动企业、金融中介等市场主体发展以及相互间协调，引导其增强解决市场失灵的能力。激励市场主体对协调活动的多元尝试及渐进摸索是增进市场机能的关键所在[９]。该理论所探讨的是工业经济发展，但在数字经济环境下相关立论仍然成立。首先数字经济协调失灵广泛存在，其次即便拥有大量数据的政府也不能覆盖所有的解决方案并从中选出最佳路径。面对数字经济市场体系发育程度不高、要素资源缺乏、市场秩序不稳定的现实，数字政府建设的根本取向仍然是促进市场更好发挥作用，其赋能的有效性判定在于是否为政府部门增进市场机能，推动市场体系发展与市场秩序扩张提供一种新的方法和路径。如果无法达到这一点，所谓治理模式创新或优越性均无从体现。
（三）数字政府赋能数字经济的关键环节
要素和商品的自由流动，企业的自主经营、公平竞争以及消费者自主选择、机会均等是市场在资源配置中发挥决定作用的前提，也是市场体系逐步完善的重要表征[１０]。在数字经济市场条件下，针对发展所面临的挑战，加快要素释放与主体培育、强化市场秩序有效维护以及公共政策的动态调整与创新构成了数字政府赋能的关键环节。
１.赋能要素释放与主体培育。在市场增进逻辑下政府不再参与竞争性物品和服务的生产供给，市场主体是市场体系生成和扩展的核心，当大量企业在“无意识协作的海洋中建立有意识力量的岛屿”时，辅之以充裕的生产要素，市场自主协调的可能性大幅提升。
２.赋能市场秩序的有效维护。政府最积极的作用在于增强和发展每个主体的意志行使能力和经济活动能力。一个稳定、规范、公正、透明的制度环境将大幅降低经济主体自发协调与合作的交易成本，为分散化的协调试验及破解市场失灵创造有利条件。
３.赋能公共政策的动态调整与创新。政府能力在很大意义上体现为有效制定和实施公共政策的能力。协调失灵的逻辑并不能证明政策干预的合理性，但也不能被看作削弱政府作用的理由。增进市场导向下政府倾向于利用市场机制来解决协调问题，但具体效果取决于市场体系的完善程度。只要存在外部性或多主体协调性问题，就有公共政策的作用空间。在市场发展各个阶段及重要环节，数字政府建设能否审时度势，依据民间部门能力和实际需求的变化进行公共政策的动态调整与创新，对于能否有效地发挥出市场发展引导者和助推器作用至关重要。
图２ 数字政府赋能的内在逻辑和创新路径
四、数字政府赋能数字经济发展的创新路径
据统计，２０１８年全国政府资金招投标项目中，涉及信息化行业采购１４９６.４６亿元，比上年增长２８.６２％，其中物联网、大数据、信息安全、人工智能等热点数字技术采购３０９.８５亿元，比上年增长４１.６４％。可见数字政府建设本身为数字经济发展提供了稳定需求源。更为重要的是，立足公共数据开放、市场需求快速响应、市场主体信用画像、在线协同共管以及场景关联下的政策创新，我国数字政府建设逐步探索形成了赋能数字经济发展的创新路径。
（一）基于数据开放的要素释放
经过政务电子化、网络化阶段，政府内部累积了大量基础数据、流程数据和结果数据，同时政府部门是连接经济、社会部门的重要节点，从企业到居民，从服务到消费，能够触达的数据可谓包罗万象。数据开放是政府部门主动供给公共物品，释放数据这一核心要素的重要选择。数据开放赋予了市场主体调用公共数据的权利，鼓励其利用技术优势和服务经验对公共数据的潜在价值进行挖掘。类似于苹果的AppStore，政府数据开放平台变成了“Gov Store”，大量的应用创新促进了数据要素的流动与组合，为数据市场的形成与完善提供了条件。目前数据开放成为各地数字政府建设的重要突破口。以上海市为例，２０１９年９月出台全国首部公共数据开放规章，重点开放金融、医疗、旅游、交通、能源、城市管理等领域数据，并利用联合创新实验室推动公共数据的价值创造。比如在金融普惠领域，集中开放了纳税、社保缴纳、住房公积金、市场监管、发明专利、科创企业认定、环保处罚、商标、司法判决等３００多项数据，为银行部门丰富信贷产品体系，加强对中小企业服务提供了支持。
（二）基于快速响应的协调促发
面对市场主体交互行为的敏捷化、交互关系的迭代化，强化快速响应成为政府部门推动市场协调的重要导向。数字政府建设实现了政府与市场主体的“双在线”，面对多样化需求，政府通过跨部门、跨系统、跨辖区的业务整合推进“前台一口受理，后台协同办理”，原有职能框架下的稳态服务转为需求框架下的敏捷服务，“移动办”“２４小时在线办”“政府秒批”等模式提供了多类别、多渠道的便捷服务。由于市场的动态变化，很难说数字政府实现了精准服务或需求预测，但确实带来了政府服务能力的快速迭代和持续调整。业务的在线流动能够及时发现行政审批过程中繁复的流程、冗余的环节和多余的证照。当现有服务与企业需求不匹配时，可以利用数字技术应用和大数据分析查找问题、快速适配。企业开办简化、项目审批流程缩减，企业办事“只进一扇门”“最多跑一次”等所降低的交易成本和节省下的时间为市场主体加速自主协调、开展分散化试验提供了巨大的空间。
（三）基于信用画像的主体培育
在数字政府的实践中，关于市场主体信用信息的开发、共享以及开放更为便利，基于信用的监管价值进一步凸显。一是部门之间实现了信用信息的快速共享，红黑名单、信用评价、信用档案的完善等为部门业务协作提供了支撑。二是政府与企业“双在线”为信用评价的透明化和场景创新提供了可能。以杭州市为例，在新型冠状病毒肺炎疫情中率先推出了政商平台“亲清在线”，其中一项功能为“企业不需要提交任何材料，政府政策在线兑付”，其间一些企业违背承诺，政府部门依托数据技术及时发现并公开了其失信行为。这种“直通车式”的在线服务为政府提供了多元的信用评价维度和评价渠道。三是公共信用数据的开放有效激发了社会信用评价机构的积极参与，有利于加快完善社会信用体系。市场主体的信用画像为政府实施联合奖惩和科学监管提供了支撑，也为数字经济发展营造了良好的信用环境。在２０１９年政府工作报告中，信用监管的提法首次出现，这意味着以信用评价为核心的监管机制将成为数字经济市场主体培育的重要抓手。
（四）基于在线共管的市场规制
应对数字经济无边界、全天候泛在的市场载体结构，政府部门也以在线化联合执法以及社会参与共管为突破口加强市场规制。以浙江省为例，２０１８年该省成立了全国首个市场监管互联网执法办案平台，实现了从举报、立案、调查、送达、举证、告知、核审、处罚、缴款、公示等各环节的全流程在线，以此加速推进市场监管综合执法，着力破解传统涉网案件中发现难、落地难、取证难、执行难等问题。与此同时，数字化变革为市场主体及社会力量在更大范围和更深层次上参与治理创造了条件。社会参与的在线共管模式汇聚了不同主体以及多元化监管思路、方法和工具，有利于政府部门更为准确地发现问题以及寻找切实可行的解决方案。在平台化、生态化的运行逻辑下，数字政府以“平台对平台”“生态对生态”理念充分激发了市场和社会部门参与动力，构建形成了与平台企业相互制衡、相互作用的监管格局，对加强平台治理和保障参与用户权益方面产生了积极作用。
（五）基于场景关联的政策创新
在协调市场的过程中，政府部门只有提供市场上得不到的信息才有参与的价值。数字政府是服务场景的综合，场景的多样化推动了政府数据从单一来源转向多源异构，不同场景的数据关联为政府构建了一个感知社会、经济、环境等方面的“神经系统”。对于政府自身而言，强化对宏观经济走势的监测、预报和分析能力，有利于优化决策。对于市场主体而言，数字政府汇聚并协调了来自不同企业、行业的信息，基于场景关联的综合信息披露以及政策创新能够为市场决策提供多样化、多侧面的认知参考。以杭州市为例，新型冠状病毒肺炎疫情期间率先于２０２０年２月１１日推出健康码，短时间内成为全国标配。健康码综合运用了政务、电信运营商、互联网企业等多方数据，根据“数据可用不可见”的原则，设定“红黄绿码”生成规范，有效区分密切接触人员、重点疫区来杭人员、健康人群，极大地便利了企业复工管理。此外，各地推出的产业链电力复工指数也为市场复工决策提供了系统性参考，形成了良好的市场引导作用。
五、进一步强化数字政府赋能的对策建议
诚然我国数字政府建设还处于起步期，而上述有关创新路径的概括多源于部分发达地区的实践观察，包含了理想化的构念和潜在可能性的探讨。对照现实，可以发现我国数字政府建设面临着顶层设计不够完善、部门业务应用条块化、政务服务分割化、数据资源开发利用水平低、对科学决策支持有限、区域发展水平严重失衡等问题，数字政府赋能数字经济发展的潜力还远远没有发挥。为改变这一格局，本文提出以下建议。
（一）以政务服务一体化平台建设增强区域间联动协同
为提升各级政府部门“一站式”服务能力，在更大范围实现对数字经济发展的赋能，应进一步优化顶层设计，加快推动我国政务服务公共支撑和综合保障的一体化建设。一是推进基础设施整合和集约建设，充分发挥国家政务服务平台作为公共入口、公共通道、公共支撑的总枢纽作用，防止重复建设、投资浪费；二是加快推进政务数据资源跨地区、跨层级、跨部门共享和交换，加快构建基础性、主题性和业务性信息资源目录，进一步明确无条件、有条件以及不予共享的范围；三是对政务资源的配置由条块分割转为全局化部署，全面推进“一网通办”，除法律法规另有规定或涉及国家秘密等外，政务服务事项全部纳入平台办理，并在全国范围内推进服务事项以及办事流程的标准统筹。
（二）以服务场景的创新竞赛提升数字政府的应用效能
在全国一体化政府服务平台深入推进的背景下，地方政府成为连接本地需求和全国政务资源的重要接口，相应地也就成为政务服务场景创新的竞争者。当前政务服务正从单一、浅层次的需求满足逐步转向多元、深层次的需求满足，业务的复杂性、创新性要求不断提高。能否源源不断地推出类似于“最多跑一次”“政府秒批”“健康码”“电力复工指数”等新应用场景成为各地优化营商环境的新基石以及数字政府有效赋能的重要标识。在这个过程中，无论是数据开放、政务服务、信用画像、市场监管以及政策创新各个环节都需要政府部门强化生态建构的理念。换言之，谁能在更大范围、最大限度地调动内部和外部主体的参与动力和信息共享，谁将在这场竞赛中胜出。因而，为提升数字政府建设的应用效能，应以场景创新和生态建构一体化为导向构建激励制度，鼓励地方政府打造出更多的智慧政务“爆品”。
（三）以技术保障和制度性规范强化数字政府的可信度
数字政府建设的可靠性面临着两方面考验：一方面是技术上的安全性，需要解决好基础设施安全保障以及敏感数据、个人隐私保护等问题；另一方面是制度的规范性，在数字技术助力下，如何防止政府的“扶持之手”变成“掠夺之手”?为此，在驱动数字政府赋能的过程中，要同步强化技术的安全性以及制度的规范性：一是树立安全的底线思维，坚持技术的自主可控，建立健全安全防护体系，保障物理设施、网络、平台、应用、数据等各个层面的平稳、高效、健康运行；二是建立数据流动的安全评估机制，明确不同数据资源的安全级别和流动机制，强化对数据市场交易的引导作用以及个人和法人信息的隐私保护；三是增强数字政府运营的法律保障，依据法律法规优化业务流程，做到法无授权不可为、法定职责必须为，同时加强数字政府运维中的执法监督，依托电子监察实现全程留痕和有据可查，规范和约束权力运行。
（四）以领导干部数字能力培养提升数字政府的自主性
数字政府建设中庞大的技术架构体系对于工作人员的科技素养和能力提出了很高的要求，善于获取数据、分析数据和运用数据成为领导干部的基本功。而传统领导干部培养体系中，主要着眼于干部队伍的政治素养、领导能力以及协调能力提升，与数字政府运营所需理念、知识以及能力要求存在差距。此外，数字政府建设主要依赖外部承包商，各级政府内部普遍缺乏技术性人才，难以审查外部人员的专业性和规范性，而“算法黑箱”等问题的存在很大程度上对数字政府建设的自主性带来较大挑战。为避免数字政府建设为强势资本力量所俘获，导致数字经济发展中更大范围的垄断，政府部门应加快培养和建设一支业务熟、技术精、素质高的年轻化、专业化队伍，切实提高数字政府运营和管理能力。
参考文献
[１]薛澜、李宇环：《走向国家治理现代化的政府职能转变：系统思维与改革取向》，《政治学研究》２０１４年第５期。
[２]刘世锦：《“新常态”下如何处理好政府与市场的关系》，《求是》２０１４年第９期。
[３]李雷、赵先德、简兆权：《网络环境下平台企业的运营策略研究》，《管理科学学报》２０１６年第３期。
[４]孟凡新、涂圣伟：《技术赋权、平台主导与网上交易市场协同治理新模式》，《经济社会体制比较》２０１７年第９期。
[５]J.Ramon Gil-Garcia, Sharon S.Dawes, Theresa A. Pardo,“Digital Government and Public Management Research: Finding the Crossroads”, Public Management Review,Vol.20,No.5,2018,pp.633-646.
[６]Tomasz Janowski,“Digital Government Evolution: from Transformation to Contextualization”, Government Information Quarterly, Vol.32,No.3,2015,pp.221-236.
[７]郑磊：《开放不等于公开、共享和交易：政府数据开放与相近概念的界定与辨析》，《南京社会科学》２０１８年第９期。
[８]关婷、薛澜、赵静：《技术赋能的治理创新：基于中国环境领域的实践案例》，《中国行政管理》２０１９年第４期。
[９]青木昌彦：《政府在东亚经济发展中的作用》，张春霖等译，北京：中国经济出版社１９９８年版。
[１０]洪银兴：《关于市场决定资源配置和更好发挥政府作用的理论说明》，《经济理论与经济管理》２０１４年第１０期。
徐梦周，中共浙江省委党校数字化发展战略研究中心副主任、副教授，管理学博士。
徐梦周,吕铁.赋能数字经济发展的数字政府建设:内在逻辑与创新路径[J/OL].学习与探索:1-8[2020-03-29].http://kns.cnki.net/kcms/detail/23.1049.C.20200324.1501.002.html.
关键词：数字经济；数字政府；赋能逻辑；市场增进
一、引言
当前我国经济发展进入以数字经济为核心动力的新阶段，数字经济占ＧＤＰ的比重超过３０％，对ＧＤＰ增长的贡献率达６０％以上。区别于传统经济，数字经济以数字化的知识和信息作为关键生产要素，通过数字产业化和产业数字化两种方式推动数字技术和实体经济深度融合、快速发展。大数据、人工智能、区块链等新技术以及共享经济、无人驾驶、数字货币等新业态的涌现，引致了市场体系特征的巨大变化，同时也对原有的治理模式带来较大挑战。面对数据产权模糊、平台企业垄断、电商假货横行等各类现象，政府治理普遍面临服务缺失、规则缺乏、监管缺位等问题。
处理好政府与市场关系是经济行稳致远、健康发展的关键。经济形态的变化自然而然会对上层建筑提出新的要求。为适应数字化浪潮，加快数字政府建设成为政府优化治理的重要实践。在中央政策以及“最多跑一次”“不见面审批”等地方创新推动下，我国数字政府建设全面提速。十九届四中全会提出，要“建立健全运用互联网、大数据、人工智能等技术手段进行行政管理的制度规则。推进数字政府建设，加强数据有序共享，依法保护个人信息”，表明深入运用数字化手段拓宽治理体系、提升治理能力的理念得到了进一步强化。
政府职能设置能否与市场发展协调一致是现代化进程中最重要因素和最明显标志[１]。数字技术赋予政府治理新的工具与手段，不少学者围绕数字政府的业务流程、技术架构、平台组件等具体问题进行了诸多讨论，但一定程度上忽略了数字政府建设应以更好促进市场发挥作用为立足点的根本取向。弱政府难以支撑强市场，但强而无道的政府也不可能支撑强的、好的市场[２]。正如十八届三中全会所强调的，以深化经济体制改革为牵引加快发展方式转变的关键在于充分发挥市场在资源配置中的决定性作用以及更好发挥政府作用。当仅仅强调大数据的精准性、可预测性，甚至如乐观者认为有望解决计划经济所需信息问题时，数字政府建设无疑会偏离方向，并对市场作用带来严重僭越。
立足数字经济发展的现实诉求，我们认为，数字政府建设的实质是：在推动生产关系同生产力、上层建筑同经济基础相适应的过程中，政府如何用现代化、数字化的理念和方法优化与市场的关系，以市场机能增进为关键目标，创造性推动数字经济竞争力全面提升。如何让数字政府成为有为政府，加快培育支撑数字经济高质量发展的有效市场成为本文讨论的重点。本文余下内容安排如下：第二部分为数字经济条件下市场体系的特征变化及面临挑战；第三部分为数字政府赋能数字经济发展的内在逻辑；第四部分为数字政府赋能数字经济发展的创新路径；第五部分为进一步强化数字政府赋能的对策建议。
二、数字经济条件下市场体系的特征变化及面临挑战
自２０世纪７０年代以来，数字经济发展经历了以单机应用为主要特征的电子化阶段和以互联网应用为主要特征的网络化阶段，目前正进入以大数据驱动为主要特征的智能化阶段。电子化、网络化和智能化的进程改变了市场体系中生产要素结构以及生产者、消费者的行为，形成了区别于以往的市场客体、市场主体和市场载体结构。
（一）数字经济条件下市场体系的特征变化
１.数据作为关键生产要素的客体结构。在要素市场上，数据成为劳动、资本、技术、管理和自然资源之外的关键要素，对数据的分析、挖掘与利用蕴含着巨大价值。２０１９年我国大数据产业产值达到了８５００亿元，２０２０年有望突破万亿元。十九届四中全会首次提出要健全数据要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制，这表明数据要素已经从投入阶段发展到产出、分配阶段，资本化诉求强烈。在产品市场上，数字经济发展衍生出诸多智能产品以及以软件服务、电子商务、数字文创为代表的新型服务。据统计，２０１８年我国信息消费规模约为５万亿元，其中信息服务消费规模首超信息产品，出现了结构性变化。更为重要的是，无论是智能产品还是数字服务都在源源不断地产生大量数据，呈现出“产品即要素”的发展态势。
２.平台企业主导的主体结构。数字经济下的交易主体规模极其庞大，长尾理论已充分表明数字化极大地拓展了消费者参与的范围，让很多利基市场成为可能。在供给端，平台企业的崛起是全球数字经济发展中的突出现象。所谓平台企业是指连接两个或多个特定群体，通过满足各群体需求，激发跨边网络效应从中获利的组织[３]。哈佛大学托马斯艾斯曼研究发现，全球最大的１００家企业中有６０家企业的主要收入来自平台商业模式。截至２０１９年１２月，全球市值前十的企业中有８家为平台企业，市值规模达到６.２３万亿美元。
３.无边界、全天候泛在的载体结构。在数字经济中，互联网天然的无边界打破了市场交易的地域和时间限制，全球性、全天候泛在市场的形成改变了传统市场的载体结构。目前，全球已有超过１２％的跨境货物贸易通过数字化平台实现，２０１９年我国社会消费品网上零售额超１０万亿，占零售总额比例已达２５.８％。交易市场的泛在和联通带来了市场资源的广泛重组与聚合，市场交易愈发便捷、市场主体的互动行为趋于高频且多元，在线协作大幅增加，企业间竞合复杂化，而企业的兴衰成败也呈加速趋势。
（二）市场体系新变化带来的挑战
在数字经济现有市场条件下，要素和商品流动的自由性、市场竞争的公平性、市场契约执行的有效性都面临着巨大挑战，形成了对政府赋能的迫切诉求。
１.数据要素市场建设的滞后性。要素的自由流动是高质量发展的基础保障，对照数字经济的快速发展，我国数据要素的市场建设明显滞后。一是企业、政府及社会的诸多业务尚未数据化，而已有的数据多数格式单一、时效性弱，质量参差不齐；二是数据交易存在价值不确定性和权利范围模糊性，市场交易缺乏准入、隐私保护、安全分类、质量价值评估以及数据接口等各类标准。产权明晰的最大价值是促使市场主体形成投资动力，但现有条件下各类主体并不愿意花大成本投入或将已有的高质量数据拿出来交易。受限于数据的规模、种类以及数据的质量，企业的数据应用主要集中在精准营销等有限场景。而非法来源以及未经加工的黑市数据主要用于商业杀熟、精准诈骗、人肉搜索等不良行为，进一步引发了数据要素市场的乱序。
２.平台企业引致的市场垄断。数字技术赋权所形成的市场主体结构催生了新的权力结构。平台企业成为一个局部市场，有众多市场主体在其中进行经济活动和社会交往。面对国际竞争压力，即便如阿里巴巴、腾讯等互联网巨头所面临的生存威胁也十分严峻。目前这些企业正通过并购、业务拓展加快进入工业互联网、数字政府以及智慧城市等领域。丰富应用场景、进一步做大产业生态成为平台企业竞争的不二选择。但由于平台企业具有市场交易主体和市场裁决者双重身份，其行为存在天然的局限性[４]。当前存在的大数据杀熟以及对中小商户、创业者的权益侵犯等现象都表明，机会均等、公平竞争等问题影响着数字经济的高质量发展。
３.契约有效执行的监管不足。契约的签订并不意味着契约的有效执行。数字经济市场载体结构的变化增强了交易的便利性，但交易主体的多元化、复杂化、虚拟化、隐蔽化也产生了广泛的信用风险。在市场从有界走向无界的过程中，由于信息不对称以及法律制度的不完善，市场交易很容易出现乱象。在泛化的市场关系中，声誉、互惠、信任等社会资本难以发挥作用，导致假货销售、信用炒作、网络诈骗等非法行为大行其道。据统计，２０１８年全国市场监督管理部门共受理假冒伪劣、虚假广告等网络购物投诉１６８.２０万件，比上年增长１２６.２％。对于监管部门而言，面对在线化、跨领域、跨地区的海量交易，传统“以批代管”“重审批轻监管”、属地化管理模式已经远远跟不上节奏和步伐。
４.政策制定部门快速响应能力偏弱。数字经济发展中产品和产业更新换代的速度远超过以往。市场的快速变化对政策制定部门提出了更高要求，不仅要在市场准入、流通、监管、社会诚信、市场退出及市场激励等环节建立起有效规则，还要有快速响应、迭代创新的政策调整能力。而且数字经济是融合性经济，很多新业态如工业互联网、共享经济等均涉及多部门的协调。但传统治理模式中政策制定部门的反应普遍滞后，众多新问题难以找到相对应的法律法规条文，或是出现政出多门，不同部门之间政策、标准要求相抵触的现象。从中反映出，政策制定部门对新技术、新经济理解不到位，面临服务对象模糊不清、原有规制原则和方法难以适应的尴尬局面。
三、数字政府赋能数字经济发展的内在逻辑
数字政府建设是政府部门通过使用数字技术改善信息和服务的供给，鼓励民众参与决策，使政府更具责任感，更为透明和有效的过程[５]。与数字经济发展阶段相对应，数字政府建设也经历了政务电子化、网络化以及智能化三个阶段。在智能化阶段，政府整体性、开放性运行的理念以及服务市场的导向进一步强化，为赋能数字经济发展提供了现实基础。
（一）数字政府运行原理
根据数字化影响的程度，Janowski（２０１５）将数字政府建设区分为转型（Transformation）、参与（Engagement）以及场景化（Contextualization）三种变化，其中“转型”主要体现在政府自身，“参与”主要表现为政府与民众、经济社会部门的关系变化，而“场景化”圈定了数字政府建设的应用导向，比如面向可持续发展以及追求特定公共政策[６]。对照我国数字政府建设过程，这三大变化与数字政府建设所经历的政务电子化、政务网络化以及政务智能化三个阶段存在内在耦合。
我国数字政府建设起步于２０世纪８０年代初，党政机关办公自动化、部门信息化以及１９９３年启动的金关、金卡、金桥“三金工程”都标志着政务电子化深入推进，但这个阶段以政务内网建设为基础，重点在政府内部转型。１９９９年起全国范围内兴起“政府上网”工程，政府网站建设延伸至乡镇部门。２００２年国务院信息化工作办公室成立，随后出台《国家信息化领导小组关于我国电子政务建设指导意见》，“一站、两网、四库、十二金”的基本框架加速了政务服务网络化。也正是在这之后的十余年间，我国网民数量迎来爆发式增长，特别是２０１４年手机上网比例首次超过台式电脑上网比例，为公众、企业在线获取以及灵活参与政务服务提供了基础。２０１５年３月，“互联网＋”在政府工作报告中首次出现，同年７月《国务院关于加快推进“互联网＋政务服务”工作的指导意见》出台，表明政府部门在推动政务网络化中的积极导向。２０１６年底，“最多跑一次”改革在浙江首次被提出，意味着我国数字政府建设的场景化创新加速。在原有电子化、网络化基础上，政府朝着更高政策供给和服务水平方向发展。在这个阶段，场景化成为主导，在数据智能的驱动下倒逼政府加快内部转型和强化公众参与。面向社会开放数据，共同寻求解决方案成为该阶段数据应用的重要内容[７]。
图１ 数字政府演进阶段及运行原理
（二）数字政府赋能数字经济的根本取向
所谓赋能是指为行动主体实现目标提供一种新的方法、路径和可能性[８]。回顾数字政府演进历程，可以看出数字政府的兴起是政府部门对经济演进到数字形态的自我适应。但被动的、简单化的适应难以支撑数字经济的有序发展：一是处于转型期的经济发展必然面临游戏规则、利益格局的改变，需要政府部门参与消除对改革的阻碍。二是越高级的经济体系越要求高水平地协调多样化的市场活动。相比传统经济，数字经济的协调活动更为复杂，市场主体的多元、信用风险的泛化与平台垄断的加剧都充分说明了这一点。面对市场的协调失灵，政府部门必须也必然要在市场体系培育中发挥出积极作用。
但这种积极有为绝不是对微观经济过程的全面干预。在数字技术的作用下，政府比以往更接近市场，能够以更便捷的方式、更低的成本实时获得市场主体的行为数据、经营数据。当实践中过于强调全流程、全方位、“天罗地网”式介入市场获取数据，甚至于受资本力量、技术平台的俘获形成主动、被动式合谋时，数字政府应有的“扶持之手”将演变成“掠夺之手”，市场主体的安全感以及创新活力将受到严重抑制。
关于这一点，青木昌彦的“市场增进论”为理解数字政府赋能应把握的根本取向提供了重要视角。市场增进论超越了“亲善市场论”（market-friendly view）与“国家推动发展论”（developmental state view），认为政府与市场之间并非相互替代、非此即彼。经济发展普遍存在协调失灵，作为经济体系的参与者，政府同样面临信息不充分问题，当无法判断什么才是最佳方案时，过多干预会限制市场的多样化以及各类协调试验。但这并不是否定政府的作用，而是应该将作用的重点转变为推动企业、金融中介等市场主体发展以及相互间协调，引导其增强解决市场失灵的能力。激励市场主体对协调活动的多元尝试及渐进摸索是增进市场机能的关键所在[９]。该理论所探讨的是工业经济发展，但在数字经济环境下相关立论仍然成立。首先数字经济协调失灵广泛存在，其次即便拥有大量数据的政府也不能覆盖所有的解决方案并从中选出最佳路径。面对数字经济市场体系发育程度不高、要素资源缺乏、市场秩序不稳定的现实，数字政府建设的根本取向仍然是促进市场更好发挥作用，其赋能的有效性判定在于是否为政府部门增进市场机能，推动市场体系发展与市场秩序扩张提供一种新的方法和路径。如果无法达到这一点，所谓治理模式创新或优越性均无从体现。
（三）数字政府赋能数字经济的关键环节
要素和商品的自由流动，企业的自主经营、公平竞争以及消费者自主选择、机会均等是市场在资源配置中发挥决定作用的前提，也是市场体系逐步完善的重要表征[１０]。在数字经济市场条件下，针对发展所面临的挑战，加快要素释放与主体培育、强化市场秩序有效维护以及公共政策的动态调整与创新构成了数字政府赋能的关键环节。
１.赋能要素释放与主体培育。在市场增进逻辑下政府不再参与竞争性物品和服务的生产供给，市场主体是市场体系生成和扩展的核心，当大量企业在“无意识协作的海洋中建立有意识力量的岛屿”时，辅之以充裕的生产要素，市场自主协调的可能性大幅提升。
２.赋能市场秩序的有效维护。政府最积极的作用在于增强和发展每个主体的意志行使能力和经济活动能力。一个稳定、规范、公正、透明的制度环境将大幅降低经济主体自发协调与合作的交易成本，为分散化的协调试验及破解市场失灵创造有利条件。
３.赋能公共政策的动态调整与创新。政府能力在很大意义上体现为有效制定和实施公共政策的能力。协调失灵的逻辑并不能证明政策干预的合理性，但也不能被看作削弱政府作用的理由。增进市场导向下政府倾向于利用市场机制来解决协调问题，但具体效果取决于市场体系的完善程度。只要存在外部性或多主体协调性问题，就有公共政策的作用空间。在市场发展各个阶段及重要环节，数字政府建设能否审时度势，依据民间部门能力和实际需求的变化进行公共政策的动态调整与创新，对于能否有效地发挥出市场发展引导者和助推器作用至关重要。
图２ 数字政府赋能的内在逻辑和创新路径
四、数字政府赋能数字经济发展的创新路径
据统计，２０１８年全国政府资金招投标项目中，涉及信息化行业采购１４９６.４６亿元，比上年增长２８.６２％，其中物联网、大数据、信息安全、人工智能等热点数字技术采购３０９.８５亿元，比上年增长４１.６４％。可见数字政府建设本身为数字经济发展提供了稳定需求源。更为重要的是，立足公共数据开放、市场需求快速响应、市场主体信用画像、在线协同共管以及场景关联下的政策创新，我国数字政府建设逐步探索形成了赋能数字经济发展的创新路径。
（一）基于数据开放的要素释放
经过政务电子化、网络化阶段，政府内部累积了大量基础数据、流程数据和结果数据，同时政府部门是连接经济、社会部门的重要节点，从企业到居民，从服务到消费，能够触达的数据可谓包罗万象。数据开放是政府部门主动供给公共物品，释放数据这一核心要素的重要选择。数据开放赋予了市场主体调用公共数据的权利，鼓励其利用技术优势和服务经验对公共数据的潜在价值进行挖掘。类似于苹果的AppStore，政府数据开放平台变成了“Gov Store”，大量的应用创新促进了数据要素的流动与组合，为数据市场的形成与完善提供了条件。目前数据开放成为各地数字政府建设的重要突破口。以上海市为例，２０１９年９月出台全国首部公共数据开放规章，重点开放金融、医疗、旅游、交通、能源、城市管理等领域数据，并利用联合创新实验室推动公共数据的价值创造。比如在金融普惠领域，集中开放了纳税、社保缴纳、住房公积金、市场监管、发明专利、科创企业认定、环保处罚、商标、司法判决等３００多项数据，为银行部门丰富信贷产品体系，加强对中小企业服务提供了支持。
（二）基于快速响应的协调促发
面对市场主体交互行为的敏捷化、交互关系的迭代化，强化快速响应成为政府部门推动市场协调的重要导向。数字政府建设实现了政府与市场主体的“双在线”，面对多样化需求，政府通过跨部门、跨系统、跨辖区的业务整合推进“前台一口受理，后台协同办理”，原有职能框架下的稳态服务转为需求框架下的敏捷服务，“移动办”“２４小时在线办”“政府秒批”等模式提供了多类别、多渠道的便捷服务。由于市场的动态变化，很难说数字政府实现了精准服务或需求预测，但确实带来了政府服务能力的快速迭代和持续调整。业务的在线流动能够及时发现行政审批过程中繁复的流程、冗余的环节和多余的证照。当现有服务与企业需求不匹配时，可以利用数字技术应用和大数据分析查找问题、快速适配。企业开办简化、项目审批流程缩减，企业办事“只进一扇门”“最多跑一次”等所降低的交易成本和节省下的时间为市场主体加速自主协调、开展分散化试验提供了巨大的空间。
（三）基于信用画像的主体培育
在数字政府的实践中，关于市场主体信用信息的开发、共享以及开放更为便利，基于信用的监管价值进一步凸显。一是部门之间实现了信用信息的快速共享，红黑名单、信用评价、信用档案的完善等为部门业务协作提供了支撑。二是政府与企业“双在线”为信用评价的透明化和场景创新提供了可能。以杭州市为例，在新型冠状病毒肺炎疫情中率先推出了政商平台“亲清在线”，其中一项功能为“企业不需要提交任何材料，政府政策在线兑付”，其间一些企业违背承诺，政府部门依托数据技术及时发现并公开了其失信行为。这种“直通车式”的在线服务为政府提供了多元的信用评价维度和评价渠道。三是公共信用数据的开放有效激发了社会信用评价机构的积极参与，有利于加快完善社会信用体系。市场主体的信用画像为政府实施联合奖惩和科学监管提供了支撑，也为数字经济发展营造了良好的信用环境。在２０１９年政府工作报告中，信用监管的提法首次出现，这意味着以信用评价为核心的监管机制将成为数字经济市场主体培育的重要抓手。
（四）基于在线共管的市场规制
应对数字经济无边界、全天候泛在的市场载体结构，政府部门也以在线化联合执法以及社会参与共管为突破口加强市场规制。以浙江省为例，２０１８年该省成立了全国首个市场监管互联网执法办案平台，实现了从举报、立案、调查、送达、举证、告知、核审、处罚、缴款、公示等各环节的全流程在线，以此加速推进市场监管综合执法，着力破解传统涉网案件中发现难、落地难、取证难、执行难等问题。与此同时，数字化变革为市场主体及社会力量在更大范围和更深层次上参与治理创造了条件。社会参与的在线共管模式汇聚了不同主体以及多元化监管思路、方法和工具，有利于政府部门更为准确地发现问题以及寻找切实可行的解决方案。在平台化、生态化的运行逻辑下，数字政府以“平台对平台”“生态对生态”理念充分激发了市场和社会部门参与动力，构建形成了与平台企业相互制衡、相互作用的监管格局，对加强平台治理和保障参与用户权益方面产生了积极作用。
（五）基于场景关联的政策创新
在协调市场的过程中，政府部门只有提供市场上得不到的信息才有参与的价值。数字政府是服务场景的综合，场景的多样化推动了政府数据从单一来源转向多源异构，不同场景的数据关联为政府构建了一个感知社会、经济、环境等方面的“神经系统”。对于政府自身而言，强化对宏观经济走势的监测、预报和分析能力，有利于优化决策。对于市场主体而言，数字政府汇聚并协调了来自不同企业、行业的信息，基于场景关联的综合信息披露以及政策创新能够为市场决策提供多样化、多侧面的认知参考。以杭州市为例，新型冠状病毒肺炎疫情期间率先于２０２０年２月１１日推出健康码，短时间内成为全国标配。健康码综合运用了政务、电信运营商、互联网企业等多方数据，根据“数据可用不可见”的原则，设定“红黄绿码”生成规范，有效区分密切接触人员、重点疫区来杭人员、健康人群，极大地便利了企业复工管理。此外，各地推出的产业链电力复工指数也为市场复工决策提供了系统性参考，形成了良好的市场引导作用。
五、进一步强化数字政府赋能的对策建议
诚然我国数字政府建设还处于起步期，而上述有关创新路径的概括多源于部分发达地区的实践观察，包含了理想化的构念和潜在可能性的探讨。对照现实，可以发现我国数字政府建设面临着顶层设计不够完善、部门业务应用条块化、政务服务分割化、数据资源开发利用水平低、对科学决策支持有限、区域发展水平严重失衡等问题，数字政府赋能数字经济发展的潜力还远远没有发挥。为改变这一格局，本文提出以下建议。
（一）以政务服务一体化平台建设增强区域间联动协同
为提升各级政府部门“一站式”服务能力，在更大范围实现对数字经济发展的赋能，应进一步优化顶层设计，加快推动我国政务服务公共支撑和综合保障的一体化建设。一是推进基础设施整合和集约建设，充分发挥国家政务服务平台作为公共入口、公共通道、公共支撑的总枢纽作用，防止重复建设、投资浪费；二是加快推进政务数据资源跨地区、跨层级、跨部门共享和交换，加快构建基础性、主题性和业务性信息资源目录，进一步明确无条件、有条件以及不予共享的范围；三是对政务资源的配置由条块分割转为全局化部署，全面推进“一网通办”，除法律法规另有规定或涉及国家秘密等外，政务服务事项全部纳入平台办理，并在全国范围内推进服务事项以及办事流程的标准统筹。
（二）以服务场景的创新竞赛提升数字政府的应用效能
在全国一体化政府服务平台深入推进的背景下，地方政府成为连接本地需求和全国政务资源的重要接口，相应地也就成为政务服务场景创新的竞争者。当前政务服务正从单一、浅层次的需求满足逐步转向多元、深层次的需求满足，业务的复杂性、创新性要求不断提高。能否源源不断地推出类似于“最多跑一次”“政府秒批”“健康码”“电力复工指数”等新应用场景成为各地优化营商环境的新基石以及数字政府有效赋能的重要标识。在这个过程中，无论是数据开放、政务服务、信用画像、市场监管以及政策创新各个环节都需要政府部门强化生态建构的理念。换言之，谁能在更大范围、最大限度地调动内部和外部主体的参与动力和信息共享，谁将在这场竞赛中胜出。因而，为提升数字政府建设的应用效能，应以场景创新和生态建构一体化为导向构建激励制度，鼓励地方政府打造出更多的智慧政务“爆品”。
（三）以技术保障和制度性规范强化数字政府的可信度
数字政府建设的可靠性面临着两方面考验：一方面是技术上的安全性，需要解决好基础设施安全保障以及敏感数据、个人隐私保护等问题；另一方面是制度的规范性，在数字技术助力下，如何防止政府的“扶持之手”变成“掠夺之手”?为此，在驱动数字政府赋能的过程中，要同步强化技术的安全性以及制度的规范性：一是树立安全的底线思维，坚持技术的自主可控，建立健全安全防护体系，保障物理设施、网络、平台、应用、数据等各个层面的平稳、高效、健康运行；二是建立数据流动的安全评估机制，明确不同数据资源的安全级别和流动机制，强化对数据市场交易的引导作用以及个人和法人信息的隐私保护；三是增强数字政府运营的法律保障，依据法律法规优化业务流程，做到法无授权不可为、法定职责必须为，同时加强数字政府运维中的执法监督，依托电子监察实现全程留痕和有据可查，规范和约束权力运行。
（四）以领导干部数字能力培养提升数字政府的自主性
数字政府建设中庞大的技术架构体系对于工作人员的科技素养和能力提出了很高的要求，善于获取数据、分析数据和运用数据成为领导干部的基本功。而传统领导干部培养体系中，主要着眼于干部队伍的政治素养、领导能力以及协调能力提升，与数字政府运营所需理念、知识以及能力要求存在差距。此外，数字政府建设主要依赖外部承包商，各级政府内部普遍缺乏技术性人才，难以审查外部人员的专业性和规范性，而“算法黑箱”等问题的存在很大程度上对数字政府建设的自主性带来较大挑战。为避免数字政府建设为强势资本力量所俘获，导致数字经济发展中更大范围的垄断，政府部门应加快培养和建设一支业务熟、技术精、素质高的年轻化、专业化队伍，切实提高数字政府运营和管理能力。
参考文献
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徐梦周，中共浙江省委党校数字化发展战略研究中心副主任、副教授，管理学博士。
徐梦周,吕铁.赋能数字经济发展的数字政府建设:内在逻辑与创新路径[J/OL].学习与探索:1-8[2020-03-29].http://kns.cnki.net/kcms/detail/23.1049.C.20200324.1501.002.html.